45, 109 e 43. Não, estes não são números da loteria ou cabalísticos, mas sim os valores, medidos em milhões, que as prefeituras de Altamira/PA, Porto Velho/RO e Vitória do Xingu/PA receberam, respectivamente, como Compensação pela Utilização de Recursos Hídricos (CURH), o que popularmente chamamos de royalties, no ano de 2019.
texto de Assis da Costa Oliveira
Empório do Direito
Segundo dados da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL)[1], Porto Velho recebeu, em 2019, um total de R$ 109.288.481,88, provenientes das hidrelétricas de Jirau e Santo Antônio, isto correspondeu a 0,3% do orçamento ordinário do município, definido na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2019[2] em R$ 3.600.111.200,00. Por outro lado, para o município de Altamira, que recebeu exatos R$ 45.081.306,26 da exploração da usina de Belo Monte, este valor representou 16% do orçamento municipal, definido na LOA/2019[3] em R$ 280.700.000,00. E, para Vitória do Xingu, cujo repasse foi de R$ 43.604.400,48, de Belo Monte, correspondeu a 21% do orçamento previsto na LOA/2019[4] na cifra de R$ 199.496.000,00. Ou seja, quanto menor o porte do município maior a importância proporcional deste recurso na composição do orçamento municipal, o que está diretamente relacionado à capacidade de produção de energia das usinas. E independente da fatia do bolo orçamentário que representam, estes são montantes relevantes que podem trazer impactos positivos (ou não) à população.
O problema é que estes são recursos de aplicação com poucas restrições à discricionariedade do gestor público ou da gestora pública. As duas únicas restrições para aplicação dos recursos provenientes da CURH estão contidas no artigo 8º da Lei n. 7.990/1989, depois atualizado pelas Leis n. 8.001/1990 e n. 12.858/2013, em que fica proibido o uso para pagamento da dívida pública e para custeio do quadro permanente de pessoal, neste último caso a exceção dos profissionais da educação básica e outros custeios de ensino[5].
A análise da LOA dos referidos municípios, e não apenas a de 2019, mostra que, via de regra, há pouca transparência na forma de alocação desses recursos. Apenas na LOA de Porto Velho está especificado para quais despesas os valores recebidos dos royalties serão utilizados, nas outras duas apenas há a identificação na receita geral. Além disso, são valores que só podem ter uma mensuração projetada na LOA dos municípios, o que dificilmente corresponde com os valores realmente recebidos pelos cofres públicos.
Isto porque os royalties das hidrelétricas são calculados com base na produção mensal de energia[6] por cada hidrelétrica, o que é influenciado por fatores ambientais e de demanda pelo sistema interligado nacional de distribuição de energia. Na LOA/2019 de Altamira, por exemplo, foi previsto a receita de 11 milhões com CURH, um valor que representa só 24,40% do que foi efetivamente recebido ao longo do ano. Logo, tudo o que extrapolou a este valor foi usado sem que houvesse definição prévia de alocação do custeio.
Mas o problema é mais grave. A questão que se coloca é qual o critério utilizado para a destinação destes recursos? E com quais prioridades e transparência dos usos feitos? E mais, qual a capacidade que a sociedade possui de influenciar na destinação destes recursos? Por fim, como incidir a prioridade absoluta dos direitos de crianças e adolescentes na definição dos usos destes recursos?
Para responder a estas perguntas irei me valer dos dados da pesquisa[7] que coordenamos em parceria com Flávia Scabin (FGV/SP), denominada “A proteção de crianças e adolescentes na tomada de decisão de obras e empreendimentos”, financiada pelo Fundo Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, e executada entre 2016 e 2018. Nela, uma das ações envolvia a identificação dos impactos nos direitos de crianças e adolescentes ocasionados pela construção e operação das usinas hidrelétricas de Belo Monte, Jirau e Santo Antônio, com foco nos municípios de Altamira e Porto Velho. Apresentarei os dados que obtivemos para estes dois contextos e farei uma discussão final sobre como podemos ampliar a incidência da democracia e da prioridade absoluta dos direitos das crianças e dos adolescentes na disputa pela definição dos usos destes recursos. Os dados obtidos e analisados são dos anos de 2017 e 2018, com atualizações pontuais do que apurei em Altamira e Porto Velho após o término do projeto, já no ano de 2019.
Usos dos royalties de Jirau e Santo Antônio em Porto Velho
Dados da ANEEL apontam que desde 2012, quando iniciou a geração de energia das duas hidrelétricas no rio Madeira, até 2019, o município de Porto Velho recebeu R$ 379.645.222,66. A tendência é de crescimento anual de repasse, sendo que os últimos quatro anos registram os seguintes valores: em 2016, R$ 53.237.309,32; em 2017, R$ 61.831.180,34; em 2018, R$ 80.595.926,48; e, em 2019, de R$ 109.288.481,88.
O que me interessa aqui é entender como se deu a previsão de gastos dos recursos dos royalties das hidrelétricas no orçamento municipal, e com qual tipo de beneficiamento ao público infantojuvenil. Para isso, apresento os gráficos abaixo que foram sistematizados no âmbito do projeto referido acima, relativos às despesas elencadas na LOA/2017 e LOA/2018 do município com base na secretaria municipal em que estavam inseridas, de modo a compreender como ocorreu a distribuição dos recursos.
Gráfico 1. Distribuição dos Royalties das Hidrelétricas por Secretaria – LOA/2017
Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Velho[8].
Gráfico 2. Distribuição dos Royalties das Hidrelétricas por Secretaria – LOA/2018
Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Velho[9].
A análise da previsão orçamentária de 2017 e 2018, revelou que a maior parte do recurso foi alocado em poucas secretarias – em 2017, nas Secretarias Municipais de Saúde, Educação, e Serviços Básicos e Obras; em 2018, nas Secretarias de Saúde, Educação, e Infraestrutura e Serviços Básicos –, sendo que duas delas (educação e saúde) até possuem forte relação com os direitos de crianças e adolescentes. Além disso, outras secretarias, como de Assistência Social e Esporte e Lazer, que também teriam relação direta com os direitos de crianças e adolescentes, tiveram recurso comparativamente muito menor do que o alocado para as secretarias que concentram o volume maior de vinculação de receitas dos royalties das hidrelétricas.
Porém, quando organizamos os recursos por rubrica específica de despesa, tal como apresentado no gráfico abaixo (Gráfico 3), é que chegamos a melhor visualização de como o recurso é gasto no orçamento público municipal.
Gráfico 3. Organização por rubricas orçamentárias com maior volume de recursos alocados – LOA/2017 e 2018
Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Velho.
Da verificação das rubricas especificas de despesas em que os recursos são alocados, percebemos que a maior parte deles foi destinado ao custeio de obras, aquisição de equipamentos, pagamento de recursos humanos e ao que é definido por “Administração da Unidade e Manutenção de Serviços” de algumas secretarias, que é o custeio dos itens básicos de manutenção, como pagamento de energia elétrica e compra de materiais de expediente.
Desse modo, grande parte do recurso acabou tendo prevista a destinação para despesas de manutenção administrativa dos serviços e investimento em infraestrutura, com a identificação de mínimo beneficiamento direto às crianças e aos adolescentes. No entanto, não se desconsidera a ocorrência de beneficiamento indireto ao público infantoadolescente, porém não foi possível obter informações exatas sobre isso.
E mesmo dos recursos que identificamos na LOA/2017[10] e LOA/2018[11] como tendo beneficiamento direito para crianças e adolescentes, 94% (ou R$ 31.320.969,00, na somatória dos dois anos) do valor apurado estava concentrado para uma só despesa: o pagamento de profissionais do ensino básico e infantil do município. Isto, recordo, é a exceção de custeio de pessoal permitido pelo artigo 8º da Lei n. 7.990/1989.
Quando analisamos o restante do orçamento sem o recurso de pagamento aos profissionais da educação básica/infantil, computamos o valor total de R$ 1.923.064,00, englobando a sistematização dos recursos da LOA de 2017 e 2018. Este valor corresponde a 1,39% dos valores alocados nas LOA de 2017 e 2018 com recursos provenientes dos royalties das hidrelétricas, e 1,54% do valor efetivamente repassado aos cofres públicos.
Porém, se é certo que, em termos quantitativos, este recurso representa uma proporção mínima que estaria garantindo algum benefício às crianças e aos adolescentes, é preciso analisar também a destinação das rubricas. Nisso, identificamos que as rubricas custeadas com recursos dos royalties variam muito de um ano para o outro, demonstrando que não há continuidade de investimento para garantir a permanência ou melhoria da política ofertada.
Na LOA/2017, este recurso foi basicamente investido nas secretarias de saúde e esporte e lazer, com prioridade para obras de infraestrutura esportiva. Já na LOA/2018, o investimento central foi no fortalecimento do controle social, no qual destacamos a alocação R$ 50.000,00 para o Fundo Municipal da Infância e da Adolescência, ligado ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Porto Velho, o que representa uma ação positiva por parte do gestor público, mas talvez aquém da necessidade real de apoio financeiro para operacionalização adequada do Fundo.
Usos dos royalties de Belo Monte em Altamira
No caso de Altamira, a exemplo do que foi identificado para Porto Velho, há um repasse crescente da CURH a cada ano. Segundo os dados da ANEEL, desde 2016, quando iniciou a operação das turbinas da usina, até 2019, os valores anuais foram os seguintes: em 2016, R$ 2.260.654,07; em 2017, R$ 13.064.921,62; em 2018, R$ 21.260.255,66; e, finalmente em 2019, R$ 45.081.306,26. Percebemos que o valor de 2019 foi mais do dobro daquele direcionado à Prefeitura em 2018.
E estas são as únicas informações disponíveis ao público sobre as receitas obtidas com a CURH. Quanto à distribuição delas nas despesas orçamentárias, não há dados de acesso público sobre as rubricas de destinação e a quantidade dos montantes previstos e utilizados. A pergunta que fizemos no projeto foi a mesma que o Fórum em Defesa de Altamira (FDA) propôs em seu informativo do início de 2019: onde foram aplicados esses R$ 36.177.259,96? Isto em valores que somados ao ano de 2019 geram um valor total de R$ 81.667.137,61. Não há rastros nos documentos da LOA do município que possibilitem identificar as fontes de financiamento de cada despesa pública prevista. Tampouco via Porta da Transparência conseguimos saber na época de execução da pesquisa do projeto.
A falta de transparência pública com os usos dos royalties de Belo Monte gerou a realização de uma audiência pública na Câmara dos Vereadores do município no dia 12 de dezembro de 2018, na qual foi colocado em discussão, além desta questão, a “necessidade de criação e aprovação de uma lei que regule o uso dos Royalties da UHE Belo Monte, e a criação de um Conselho Deliberativo que possa fazer o acompanhamento da aplicação desses recursos”,[12] tal como aponta o informativo do FDA, em que também consta a reivindicação da criação de um fundo específico para uso do recurso.
Em maio de 2019 foi a vez do Ministério Público do Estado do Pará (MPE/PA) criar a Portaria n. 5/2019, assinada pelo promotor Daniel Braga Bona, em que determinou que se oficiasse às Prefeituras de Altamira e Vitória do Xingu para que respondessem, em 30 dias, entre outras coisas, em quais setores os valores da CURH foram aplicados, discriminando os valores por secretaria municipal e por exercício financeiro, e como ocorreu a movimentação destes recursos entre a Prefeitura e as suas secretarias. Em suma, que as Prefeituras tornassem de conhecimento público o que deve legalmente ser de conhecimento público: o planejamento e a execução do uso de recursos públicos.
E apesar do Portal da Transparência[13] da Prefeitura de Altamira torna pública as receitas e despesas do município, não faz o cruzamento desses dados, é dizer, não especifica as fontes de custeio de cada despesa. A maior parte delas possui uma identificação generalista da “fonte de recurso” que é definida como “recurso ordinário”.
Assim, ficou impossibilitada a identificação dos usos da CURH no orçamento do município de Altamira e, consequentemente, do que foi destinado para áreas que beneficiem diretamente os e as munícipes crianças e adolescentes. No entanto, a atuação do FDA e do MPE/PA demonstram que há uma mobilização local interessada em não apenas entender como o gestor público prioriza a destinação destes recursos, mas de disputar democraticamente a definição destas prioridades, e isto reinsere o debate sobre a prioridade absoluta dos direitos de crianças e adolescentes e como incidi-la neste tema.
Democracia e prioridade absoluta para definição dos usos dos royalties hidrelétricos
Transparência do uso dos recursos provenientes da CURH é uma demanda recorrente dos movimentos sociais e outros agentes sociais nos municípios de Altamira e Porto Velho. Se no caso de Altamira isto parece ser mais grave, no de Porto Velho não é tão diferente, pois apesar de constar na LOA, não há o repasse à sociedade do que foi efetivamente empenhado destes recursos previstos e com quais impactos.
Porém, a demanda por transparência não é unicamente um clamor social, é também um direito do cidadão e da cidadã para com a administração pública, e que desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 tornou-se um dos princípios da gestão pública: o da publicidade, inscrito no artigo 37, caput, do diploma constitucional. Mas a transparência socialmente exigida não se restringe ao acesso à informação, pois ao obtê-las o passo seguinte é a capacidade de influenciar em como os recursos serão utilizados.
O Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) exige a adoção de um preceito ético para a priorização destes recursos: o direcionamento da maior parte destes recursos para as famílias e as comunidades que foram diretamente impactadas pelos empreendimentos hidrelétricos. Afinal, é do sofrimento e da desterritorialização destes sujeitos que advém a possibilidade de exploração dos recursos hídricos para a produção de riquezas, e estas deveriam eticamente voltar aos que foram impactados em suas vidas.
No caso do FDA, em Altamira, a proposta de criação de um conselho deliberativo e de um fundo específico são mecanismos institucionais voltados à democratização da decisão sobre o uso dos royalties de Belo Monte. Esta democratização perpassa o entendimento basilar de que a sociedade – em seus múltiplos grupos de interesse – deveria ter melhores condições de participar desse processo de tomada de decisão.
É aqui que precisamos direcionar este debate para a importância instrumental dos direitos de crianças e adolescentes na forma de definição das prioridades de custeio com os recursos dos royalties das hidrelétricas. Trata-se de assegurar a incidência do princípio constitucional da prioridade absoluta do comprimento dos direitos de crianças e adolescentes, presente no artigo 227 da Constituição Federal, e que posteriormente foi detalhado no artigo 4º, parágrafo único, do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/1990), com o seguinte texto: “[a]rt. 4º (…) Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende: a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias; b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública; c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude”[14] (Grifo nosso).
Para Josiane Petry Veronese o novo paradigma jurídico fundado com a Doutrina da Proteção Integral no Brasil, mormente com a entrada em vigência do Estatuto, disciplina que “toda criança e adolescente são merecedores de direitos próprios e especiais que, em razão de sua condição específica de pessoas em desenvolvimento, estão a necessitar de uma proteção especializada, diferenciada e integral.”[15]
Por isso, a garantia da prioridade absoluta se converte num chamamento à família, à sociedade e, principalmente, ao Estado para que compreenda que a organização de suas preferências de atuação precisa ser reordenada ante a priorização constitucional assegurada às necessidades, às especificidades e aos direitos de crianças e adolescentes.
E no caso da alínea “d” do paragrafo único do artigo 4º, do Estatuto da Criança e do Adolescente, sublinhado acima, no entendimento de Andréa Rodrigues Amin isto significa que “na elaboração do projeto de lei orçamentária deverá ser destinado, dentro dos recursos disponíveis, prioridade para a promoção dos interesses infanto-juvenis, cabendo ao Ministério Público e demais agentes responsáveis em assegurar o respeito à doutrina da proteção integral fiscalizar o cumprimento da lei e contribuir na sua elaboração.”[16]
Com isso, compreendo que mesmo que não haja critério definido para o uso dos royalties das hidrelétricas, e só existam duas vedações legais de aplicação, o imperativo constitucional da prioridade absoluta de cumprimento dos direitos de crianças e adolescentes e a explicita identificação de sua incidência no orçamento público, conforme o Estatuto da Criança e do Adolescente, estabelece um critério jurídico para a priorização destes recursos aos interesses e às demandas locais do público infantoadolescente, incluindo também os/as jovens desde a Emenda Constitucional n. 65/2010.
Mas há uma prioridade dentro desta prioridade, são aquelas crianças e adolescentes oriundas de famílias e comunidades impactadas pela dinâmica de construção e operação dos empreendimentos hidrelétricos, e que devem ter o atendimento de suas demandas colocado como urgência máxima por parte da gestão pública.
Assim, o procedimento ideal a ser adotado seria assegurar com que o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), em nosso caso de Altamira e Porto Velho, pudesse incidir o planejamento e o monitoramento das políticas públicas de crianças e adolescentes nas etapas de tomada de decisão sobre os usos dos royalties das hidrelétricas, em termos projetados e realmente recebidos e executados.
Ou que representantes do CMDCA pudessem participar dos espaços no Poder Executivo e no Poder Legislativo destinados a este debate, com a garantia de que fosse observado o preceito da prioridade absoluta na delimitação da agenda de investimentos da gestão pública, e de quais receitas seriam utilizadas para isso.
Por certo, estou aqui a concluir que a forma de gestão dos recursos provenientes dos royalties das hidrelétricas de Belo Monte, Jirau e Santo Antônio poderia ser outra, mais alinhada aos preceitos da democracia, da transparência e da prioridade absoluta dos direitos de crianças e adolescentes. E isto só reforça a importância de continuar este debate, ainda mais em ano de eleição para os cargos de prefeito/a e vereador/a, em que é preciso fazer com que os/as candidatos/candidatas assumam este compromisso com a sociedade, e caso sejam eleitos efetivamente o cumpram.
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